Заместитель руководителя Росавтодора Игорь Астахов

О приоритетных и текущих направлениях деятельности дорожного хозяйства по обеспечению реализации положений федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010–2020 годы) на научно-практической конференции в г. Иркутске, которая прошла в августе 2015 года, рассказывает заместитель руководителя Росавтодора Игорь Астахов.

Традиционные летние научно-практические конференции на территории Сибирского федерального округа нами проводятся не впервые: 2005 год – г. Кемерово, 2007 год – Улан-Удэ, 2011 год – Новосибирск. Конференция в Иркутске – четвертая на территории региона за последние 10 лет. Такое внимание к Сибирскому федеральному округу не случайно. Федеральная дорожная сеть Сибири является важным связующим звеном, объединяющим воедино сеть автомобильных дорог европейской части России и дорожную сеть Зауралья.

Дороги Сибири

Федеральные дороги Сибири соединяют с центром России 66% территории страны, на которой проживают почти 26 млн человек, создается более 16% ВВП. Невозможно переоценить значение для обеспечения безопасности страны федерального маршрута «Байкал», который является основной рокадной дорогой вдоль значительного по протяженности участка государственной границы Российской Федерации. На территории Сибирского федерального округа реализуется достаточно много проектов строительства и реконструкции федеральных дорог. В период 2014–2018 годов здесь осуществляются и намечены к реализации строительство и реконструкция участков федеральных дорог общей протяженностью 479 км с искусственными сооружениями общей длиной 4008 пог. м. За счет трансфертов из федерального бюджета реализуются крупные инвестиционные проекты на региональной дорожной сети, в том числе строительство моста через Енисей в Красноярске, автомобильной дороги Ленинск-Кузнецкий – Кемерово в Кемеровской области и т.д.

Приоритетные направления

Говоря в целом о приоритетных и текущих направлениях деятельности дорожного хозяйства, предусмотренных в названии конференции, необходимо отметить, что это название несколько неточно. 29 января 2015 года Правительством Российской Федерации принят План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году. В рамках реализации этого Плана текущая деятельность дорожного хозяйства в ближайшие годы должна сосредоточиться только на решении приоритетных задач. В соответствии с Планом в первом квартале 2015 года при подготовке проекта поправок к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» была проведена дополнительная приоритезация мероприятий Государственной программы РФ «Развитие транспортной системы». Высшими приоритетами, не подлежащими снижению финансирования в 2015 году, были определены ремонт и содержание федеральных автомобильных дорог, предоставление субсидий субъектам РФ на подготовку и проведение чемпионата мира по футболу в 2018 году, а также предоставление субъектам РФ иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение дорожной деятельности. При оптимизации затрат было предусмотрено снижение общего объема финансирования на 10%.

Столь существенное уменьшение объема финансирования строек потребовало пересмотра приоритетности мероприятий в подпрограмме «Автомобильные дороги» ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2020 годы)» и в ФАИП. В предложениях по корректировке подпрограммы объем ввода в эксплуатацию автомобильных дорог федерального значения определен в размере на 2015 год – 339 км вместо ранее утвержденных 585,6 км. Был снижен и целевой показатель по общему объему ввода в эксплуатацию федеральных дорог по подпрограмме за весь период ее действия до 5325 км вместо ранее утвержденных
6554 км.

Сейчас эти поправки к ФЦП предварительно согласованы Минэкономразвития России. В целом приоритетные направления финансирования автодорожных маршрутов, выбранные для утверждения ФЦП, подтверждены. К этим приоритетам относятся развитие автомобильных дорог на территории Дальневосточного федерального округа, на территории Северного Кавказа (в первую очередь дорога М-29 «Кавказ»), автомобильные дороги М-5 «Урал» и М-7 «Волга», мероприятия, направленные на повышение безопасности дорожного движения, реконструкция ремонтонепригодных искусственных сооружений.

Объемы финансирования

В рамках бюджетных проектировок на период 2016–2018 годов предельные объемы финансирования, доведенные Минфином России, имеют весьма жесткие границы. Финансирование расходов в 2016 году на ремонт и содержание федеральных автомобильных дорог предусмотрено в размере 244,1 млрд рублей, предоставление субсидий субъектам РФ и на подготовку и проведение чемпионата мира по футболу в 2018 году – 9,3 млрд рублей, предоставление субъектам РФ иных межбюджетных трансфертов на реализацию региональных программ – 62,4 млрд рублей. При этом объем финансирования строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог определен в размере 98,9 млрд рублей, что на 38% меньше уровня, утвержденного ФЦП, и практически равно уровню 2015 года.

 При таком снижении уровня финансирования строек на федеральных автомобильных дорогах для обеспечения решения задач, связанных с реализацией потребности экономики и государства в развитии автомобильных дорог, необходимо формирование новых системных подходов к определению направлений финансирования дорожных работ, к использованию выделенных ресурсов.

При формировании перечней строек Федеральным дорожным агентством детально на объектном уровне прорабатываются приоритетные направления реализации программ дорожных работ.

Вместе с тем новые системные подходы к формированию направлений финансирования дорожных работ, к использованию выделенных ресурсов не должны ограничиваться оптимизацией планирования дорожных работ. Необходимо задействовать все имеющиеся инструменты в этой сфере начиная с максимально эффективного использования экономии цены контрактов, сложившейся по итогам размещения государственных заказов, до возможного выделения на объектах первоочередных этапов ввода в эксплуатацию, а также оптимизации стоимости вводимых сооружений путем переноса на более поздний период отдельных сооружений, включая часть транспортных развязок, других искусственных сооружений, отсутствие которых не препятствует эксплуатации объекта в ближайшие годы.

В условиях существенно ограниченных бюджетных ресурсов значение части таких инструментов оптимизации программ дорожных работ меняет свое значение. Например, экономия по результатам торгов, которая в среднем составляла 4–5% объемов заключаемых контрактов, то есть около 15–20 млрд рублей в год, существенно сократилась в связи с ориентацией на завершение начатых строек и резким снижением объемов вновь начинаемых торгуемых контрактов.

Единственным защищенным направлением финансирования федеральных автомобильных дорог является их ремонт и содержание. В этой области поставлена крупная задача: приведение к 2019 году в нормативное состояние всей протяженности федеральных автомобильных дорог без учета участков, планируемых к ремонту и реконструкции в очередном году. Эта задача решается. Так, в 2014 году было отремонтировано всеми видами ремонтов более 9,5 тысячи км федеральных дорог, на 2015 год намечено – около 9 тысяч км. По итогам 2014 года показатель доли протяженности федеральных дорог, соответствующих нормативным требованиям, после десятилетий топтания на уровне 36–38% перешагнул 50%-ный рубеж и составил 52,8%.

Однако возможности этого источника финансирования далеко не безграничны. Из-за уменьшения объемов реконструкции дорог увеличивается потребность в капитальном ремонте.

 Приемка в федеральную дорожную сеть новых направлений или участков региональных дорог, имеющих неудовлетворительное состояние, требует выделения существенных ресурсов на их восстановление и содержание. Так, в настоящее время на них установлены барьерные ограждения по типу Нью-Джерси общей длиной 482,4 км. Суммарная длина эксплуатируемых пешеходных переходов в разных уровнях составляет 22,2 тысячи пог. м. Длина шумозащитных экранов составила 127 км. И это все сооружения, которые для своего содержания требуют привлечения специализированных бригад и специального оборудования. Протяженность линий освещения на автодорогах и искусственных сооружениях в 2015 году составляет 3508,7 тысяч пог. м, что сопряжено не только с необходимостью содержания и ремонта линий, но и с соответствующей оплатой электроэнергии, обслуживания подводящих линий энергоснабжения, трансформаторных подстанций и т.д.

Из-за увеличившихся транспортных потоков значительно усложнились транспортные развязки в разных уровнях, и в то же время с 2010 по 2014 год количество развязок существенно не увеличилось. Однако эксплуатируемая длина съездов транспортных развязок в разных уровнях увеличилась в 1,51 раза. Перечисленные и другие работы в утвержденных нормативах затрат не выделены отдельными строками. Они входят в единый норматив, сформированный на основе статистических данных, имевшихся на момент разработки этих нормативов.

 Федеральное дорожное агентство ставило вопрос о совершенствовании нормативов, он пока не нашел понимания. В этих условиях рассчитывать на возможность расширенного использования средств, выделяемых на эксплуатацию дорог в рамках действующих нормативов, на цели повышения пропускной способности дорог или усиления несущей способности искусственных сооружений путем капитального ремонта, не приходится.

Очевидно, что проблема недостаточного финансирования дорожной деятельности связана не только с кризисными явлениями в экономике. С учетом постоянно возрастающих потребностей в расширении сети и повышения требований к ее состоянию эта проблема будет носить постоянный и даже усиливающийся характер.

Гарантийные обязательства

 Принимаемые дорожными организациями меры по смягчению проблемы должны быть постоянными и касаться всех аспектов нашей работы. Необходимо обратить особое внимание на исключение случаев недостаточного качества выполнения дорожных работ. В сфере деятельности Федерального дорожного агентства ведется претензионно-исковая работа, реализуются предусмотренные в государственных контрактах механизмы гарантийных обязательств подрядных организаций. Однако перечисленные механизмы обеспечивают лишь установленный минимальный уровень качества. Вместе с тем необходимо, чтобы завершенные стройки, объекты капитального ремонта и ремонта обеспечивали возможность обходиться на них в пределах межремонтных сроков минимальными затратами по содержанию дорог. Аспекты качества должны проходить красной нитью во всей деятельности отрасли от планирования и реализации программ строительства, ремонта и содержания дорог до научно-исследовательских работ, информационного обеспечения, контрольной деятельности.

Необходимо повысить оперативность реагирования на изменение финансовой и экономической ситуации. Например, за первое полугодие 2015 года суммарные кассовые расходы из федерального бюджета на реализацию подпрограммы «Автомобильные дороги» составили 33,3% годового объема финансирования против 29,3% в 2014 году. Однако, если посмотреть в суммовом выражении, картина окажется менее благополучной – 48,3 млрд рублей против 56,4 млрд рублей в 2014 году. Ясно, что такое положение во многом связано с независящими от Росавтодора причинами: поправки в федеральный бюджет были утверждены только 20 апреля, потребовалось время на внесение связанных с этими поправками изменений в ФАИП и т.д. Но вопрос ускорения реализации подпрограммы при этом не становится менее актуальным.

Большое значение для повышения вклада автомобильных дорог в ускорение социально-экономического развития страны, для оптимизации бюджетных расходов в сфере эксплуатации дорог на перспективу имеет принятие комплекса мер по повышению сохранности автомобильных дорог. На федеральных дорогах действует система мероприятий, направленных на обеспечение сохранности дорог. Она включает в себя планирование и реализацию программ ремонта и содержания автомобильных дорог, реализацию мероприятий по снижению разрушающего воздействия транспорта, включая введение периодов временных ограничений движения по дорогам в условиях экстремальных погодных и климатических условий, регулирование условий движения тяжеловесного транспорта с выдачей специальных разрешений.

Вместе с тем использование дорог для перевозки грузов, превышающих разрешенные нормы, приводит вместо обычного износа конструкций, восстанавливаемого при ремонте и содержании дорог в рамках утвержденных нормативов затрат, к ускоренному разрушению дорог и искусственных сооружений на них. Разрушающее воздействие от таких перевозок почти в 4,5 раза превышает воздействие обычных автомобилей. Это негативное воздействие тяжеловесного транспорта усиливается тем, что технические характеристики федеральных дорог, построенных в основном в прошлом веке, недостаточно соответствуют воздействию современных транспортных средств. Лишь менее 12 % протяженности федеральных дорог рассчитаны на пропуск транспортных средств с осевой нагрузкой свыше 11,5 тонн. Более трети протяженности рассчитаны на пропуск осевых нагрузок менее 10 тонн.

В то же время транспортные средства, эксплуатируемые в настоящее время, имеют до 7 и более осей и по своим мощностным характеристикам способны перевозить грузы гораздо более крупные и тяжелые, чем могут выдержать автомобильные дороги и чем разрешено правилами перевозок по дорогам общего пользования. Недостаточные возможности контроля за перевозками в условиях значительной протяженности дорожной сети и свободного доступа к ней приводят к многочисленным нарушениям правил перевозок. Исходя из сведений официальной статистики, с нарушением правил осуществляется около 30% грузоперевозок, средний перевес составляет более 40%. По оценкам специалистов, размер ежегодного ущерба, наносимого автомобильным дорогам в результате проезда тяжеловесного транспорта, составляет порядка 2,6 трлн рублей, что почти в 2 раза превышает годовой объем дорожных фондов всех уровней (1,38 млрд рублей на 2015 год).

Для решения вопроса существенное значение имеет выполнение перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросам совершенствования сети автодорог, которое прошло 8 октября 2014 года в Новосибирске. Этот перечень содержит большой блок поручений, направленных на недопущение нарушений при движении тяжеловесных или крупногабаритных транспортных средств путем ускорения создания автоматизированной системы весогабаритного контроля. С учетом поручений Президента Российской Федерации Росавтодором осуществляется создание такой автоматизированной системы. Разработано необходимое программное обеспечение единой информационной системы мониторинга движения крупногабаритных и тяжеловесных транспортных средств, оно уже запущено в тестовом режиме. Сегодня к системе подключены 18 из 69 существующих пунктов весогабаритного контроля, 5 из них полностью автоматизированы, то есть измеряют весовые и габаритные параметры автотранспортных средств без участия человека. Исходя из зарубежной практики, плотность размещения контрольных пунктов должна составлять порядка 9,2 на 1000 км, то есть для охвата всей федеральной сети (48,8 тыс. км) необходимо 387 постов. Одновременно решается задача совершенствования законодательной и нормативной правовой базы, обеспечивающей неотвратимость наказания нарушителей. Реализация проекта осуществляется в тесном взаимодействии с контрольно-надзорными органами: МВД России, Федеральной службой надзора в сфере транспорта. В текущем году завершается создание системы электронного взаимодействия с этими органами, согласована форма информации, передаваемой из системы мониторинга в ГИБДД, сформирован формат постановления по делу об административном правонарушении.

Кроме указанного блока мер по обеспечению сохранности дорог, перечень поручений Президента Российской Федерации по итогам Государственного совета охватывает практически все стороны жизни дорожного хозяйства. Исполнение этих поручений Росавтодором осуществляется на основе плана, утвержденного Минтрансом России. По существенной части этих поручений подготовлены и внесены в установленном порядке проекты законодательных и нормативных правовых актов, а также предусмотренные поручениями доклады в Правительство Российской Федерации и Президенту Российской Федерации.

Мною перечислены только отдельные наиболее крупные текущие задачи, стоящие перед нами. Подходы к их решению, которые будут выработаны в том числе в результате обсуждения на конференции, дадут возможность в сегодняшних непростых условиях решать все самые важные задачи, стоящие перед дорожным хозяйством.